УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ ИРБИТСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Часть вторая

УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ ИРБИТСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Часть вторая

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ

Стратегическое планирование на уровне муниципального образования можно определить, как «систематический процесс, с помощью которого местные сообщества (при участии всех заинтересованных лиц) создают картину своего будущего, исходя из местных ресурсов, внешних и внутренних условий, и определяют этапы и мероприятия для достижения намеченных целей.

Стратегический план развития можно рассматривать как представленное в документах отражение желаемого будущего состояния экономической и социальной структуры региона (цели) и способ использования имеющихся и реально возможных ресурсов для достижения этого» [1].

Исходными принципами стратегического планирования развития территорий являются:

1. Опора на имеющиеся ресурсы. Объективный учет материальных, финансовых, трудовых и научных ресурсов позволит правильно оценить конкурентные преимущества и возможности территории, определить главные направления ее развития.

2. Учет исторических и пространственно-географических особенностей и закономерностей развития территории. Нельзя нарушать естественный экономический и социокультурный ход событий, а необходимо творчески их продолжить.

3. Учет мировых тенденций развития, так и научно-технических и социально-экономических процессов.

4. Поиск союзников. В одиночку территориям, а тем более отдельным муниципальным образованиям, не справиться не только с реализацией задуманного, но и с текущими проблемами. Союзников следует искать во всех инстанциях и сферах: среди вышестоящих органов власти, в предпринимательской среде, средствах массовой информации, науке. Не обойтись и без положительного общественного мнения.

5. Исключение подражательства. Не следует стремиться стать тенью другой территории [2].

Для понимания проблем, сдерживающих распространение стратегического планирования, следует иметь в виду, что оно, во-первых, не адекватно установлению обществом определенного порядка и беспрекословному выполнению мероприятий строго в соответствии с заранее выработанными заданиями, т.е. не строится на основе команд-приказов. Во-вторых, при стратегическом планировании достижение будущего реализуется не как жесткая линия поведения, а выступает как вектор движения, который может постоянно корректировать свою направленность под влиянием вновь возникающих условий и факторов. Главным здесь является реализация миссии развития территории. В-третьих, стратегическое планирование не является саморегулирующей системой, действующей под влиянием внешних условий и приспосабливающейся к ним [3].

При формировании механизма стратегического планирования, следует исходить из необходимости соблюдения интересов всех участников развития территории: власти, бизнеса, общественности. Но движущей силой всегда выступает власть: она не только реализует свой интерес, но и создает условия для эффективного функционирования предприятий, улучшения инвестиционного климата территории, обеспечивает равные конкурентные возможности для всех партнеров [4].

Экономисты-аграрники А.В. Мерзлов, А.Л. Новоселов и Н.В. Чепурных отмечают: «Следует обратить внимание на то, что стратегический план не является законом или указом, обязательным для соблюдения администрацией, предпринимателями и гражданами. Он обязателен настолько, насколько администрация считает его основой своей экономической политики. Грамотно разработанный стратегический план является основой для осуществления более подробных планов на каждый год. При этом следует иметь в виду, что стратегический план не представляет собой некую гарантию выполнения предусмотренных стратегий развития, а является лишь важным инструментом, помогающим в реализации выбранных направлений развития. Он всегда основывается на сведениях, которые были известны при его разработке» [5].

По оценке уральского экономиста В.С. Бочко, положительными сторонами стратегических планов является:

· системное разрешение объективных противоречий;

· комплексное использование имеющихся на территории ресурсов;

· целенаправленное проведение структурной перестройки на территории в направлении диверсификации экономики и услуг;

· уход от «сырьевой» направленности развития местной экономики;

· подчинение инвестиционной деятельности созданию для населения территорий комфортных производственных и культурно-бытовых условий;

· постепенное приближение экономик муниципальных образований к стандартам мирового уровня развития [6].

В.С. Бочко пишет: «Поскольку экономика России, а следовательно и регионов, имеет догоняющий характер, то самотеком, без специальных организационных усилий из этого состояния не выбраться. Нужны созидательные скоординированные действия власти, всех структур и социальных групп. Такую возможность представляет разработка и реализация планов стратегического развития территорий, т.е. комплексно развивающихся и решающих социальные вопросы не только по остаточному принципу, а на основе целенаправленного программного развития. В таких условиях основными результатами реализации стратегических планов станут:

· повышение конкурентоспособности территории;

· развитее нового образа мышления о формах и методах развития территории;

· формирование на территории структур – локомотивов экономического развития;

· синтез госмуниципального регулирования и рыночного саморегулирования;

· формирование на территории нового, корпоративного типа взаимоотношений между властью, бизнесом, общественностью и иными структурами.

Конечным результатом стратегического развития территории является достижение социального эффекта от выполняемых мероприятий, который заключается в повышении благосостояния населения, живущего на данной территории» [7].

Территориальное планирование

До недавнего времени не было нормативно-правовых документов, обязывающих органы власти регионов и муниципальных образований использовать стратегическое планирование при выборе перспектив развития территории. С введением в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны проводить территориальное планирование. Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса «Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий (курсив наш. – Авт.), развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».

Часть 3 статьи 9 определяет, что «документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений».

Согласно части 4 статьи 9 «Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».

Согласно статьи 30 главы 4 Градостроительного кодекса, для «создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия», «создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» проводится зонирование.

Законодательство о зонировании территорий в нашей стране находится в стадии становления. Законодательные акты, непосредственно посвященные зонированию территорий, предстоит еще только принять.

Правительством России с начала 2003 года готовится проект федерального закона о зонировании территорий. Предполагается в этом законопроекте решить проблемы зонирования территорий с учетом опыта правового регулирования соответствующих отношений в зарубежных странах.

На сегодняшний момент зонирование территорий осуществляется в соответствии нормами, содержащимися в Земельном, Лесном, Градостроительном кодексах, федеральных законах «Об особо охраняемых природных территориях», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», «О связи» и др.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫМ СЕКТОРОМ

Существующее законодательство по вопросам местного самоуправления, несмотря на его несовершенство, открывает возможности к самоорганизации местных сообществ. Имеющиеся права позволяют местному самоуправлению активно влиять на развитие муниципальных образований [8].

Однако, в современной России не произошло возрождения сельскохозяйственной кооперации. И этот факт нужно учитывать, заимствуя зарубежный опыт устойчивого развития сельских территорий, так как в странах Западной Европы и Северной Америки сельскохозяйственная кооперация составляет основу самоорганизации сельхозпроизводителей. Невозможно никакое устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий пока не произойдет самоорганизация российского крестьянства в форме сельскохозяйственной кооперации. Путь создания крупных агрофирм, концентрации значительных площадей земель сельскохозяйственного назначения в частных руках не приемлем для нашей страны ни с экономической, ни с социокультурной точек зрения.

Инициативу по экономической самоорганизации крестьянства должно взять на себя государство. Многое может сделать и субъект Федерации. Необходимо, по примеру других областей Большого Урала, изменить функции свердловского областного Министерства сельского хозяйства и реорганизовать районные управления сельского хозяйства, вместо которых должны быть созданы сельскохозяйственные отделы при администрациях муниципальных образований и районные союзы сельхозтоваропроизводителей.

Поэтому, рекомендуется перевести Ирбитское районное управление сельского хозяйства из подчинения Министерства сельского хозяйства и продовольствия в подчинение администрации муниципального образования с изменением его функций (и соответственно названия, вместо управления должен быть просто отдел). Параллельно с этим должен быть создан районный сельскохозяйственный потребительский кооператив (союз), к которому и перейдут функции районного управления сельского хозяйства.

Дальнейшее развитие сельского хозяйства в муниципальном образовании будет характеризоваться его диверсификацией. Пионерами будут выступать, прежде всего, субъекты малого бизнеса, обладающие большей гибкостью, чем крупные сельхозпредприятия.

ДИВЕРСИФИКАЦИЯ СЕЛЬСКОЙ ЭКОНОМИКИ. СЕЛЬСКИЙ ТУРИЗМ

Ввиду роста производительности труда в сельском хозяйстве, все меньшее число сельских жителей задействовано непосредственно в сельскохозяйственном производстве. Данная тенденция сохранится и в дальнейшем, еще более обостряя проблему сельской безработицы. Ее решение видится в диверсификации сельской экономики, развитии в сельской местности несельскохозяйственных видов деятельности.

Одним из наиболее перспективных направлений альтернативной занятости сельского населения является сельский туризм (агротуризм).

Определение сельского туризма довольно расплывчато. В «Основах концепции развития эко-агротуризма в российской провинции», подготовленных Межрегиональной ассоциацией по социально-экономическому развитию малых и средних городов России «Муниципальное экономическое развитие» (МЭР), дано следующее определение: «Агротуризм – это сектор туристской отрасли, ориентированный на использование природных, культурно-исторических и иных ресурсов сельской местности и ее специфики для создания комплексного туристского продукта» [9].

На наш взгляд, правильнее использовать название «сельский туризм», а не «агротуризм», так как термин «агротуризм» делает аспект на форму, а «сельский туризм» на содержание рассматриваемого явления. Необходимо особо подчеркнуть, что сельский туризм – это ниша исключительно малого бизнеса. Крупный бизнес и сельский туризм так же несовместимы, как несовместимы крупный бизнес и крестьянствование (индивидуальное или в форме сельскохозяйственного производственного кооператива). Хотя крупный бизнес и крестьяне (сельскохозяйственные производственные кооперативы) могут заниматься одним делом – сельским хозяйством, но социокультурное содержание производственного процесса у них различно. Крупный капитал может заниматься рекреационным бизнесом в сельской местности (возможно, эта деятельность может быть даже названа агротуризмом), но в нашем представлении это не имеет отношения к сельскому туризму, точно так же, как занятие крупного бизнеса сельским хозяйством не имеет отношения к крестьянствованию. Поэтому приход крупного капитала в сельский рекреационный сектор представляет серьезную опасность устойчивому развитию сельских территорий, хотя внешне это может выглядеть привлекательно.

В практике развития туристской отрасли во многих странах экотуризм и сельский туризм – взаимодополняющие и взаимосвязанные понятия. Более того, в современной международной практике ряд родственных – «щадящих» по воздействию на среду и местное сообщество и близких по мотивации видов туризма (включая сельский, фермерский, деревенский, спортивный, кулинарный, приключенческий, экстремальный и др.) нередко объединяется в единую сферу эко-агротуризма.

На сегодня сельский туризм – бурно развивающаяся во всем мире отрасль туризма. Однако в России ориентированные на отдых в сельской местности люди обычно имеют собственные дачи. Но по мере роста нового среднего класса, эта ситуация скорее всего будет меняться. Это обусловлено его образом жизни, который регламентируется напряженным темпом и жестким графиком работы. Последнее очень затрудняет организацию «группового отдыха» (экскурсионно-групповой туризм). Средний класс в развитиых странах выбирает индивидуальный отдых со свободным временным графиком и маршрутом. Новое поколение российского среднего класса, вероятнее всего, будет все больше ориентироваться при организации отдыха и досуга не на грядки на даче, а на покупку комплексного и индивидуально подобранного пакета услуг. Сельский туризм, как вид индивидуального отдыха удовлетворяет запросы различных групп среднего класса, предполагая независимость передвижения, индивидуальную организацию досуга и экскурсионной программы [10].

Изначальной причиной обращения к сельскому туризму в странах Западной Европы, пионерах этого направления, был кризис европейской модели сельского хозяйства, проигрывавшей активно наступавшим американским конкурентам. Сельский туризм стал рассматриваться в качестве социального амортизатора при реструктуризации аграрного сектора экономики.

В европейской практике сельский туризм стал компонентом крупной социально-экономической программы по переводу части аграрного населения из сферы производства в сферу услуг. Ее задачей было дать импульс развитию аграрных регионов путем организации нового сектора местной экономики. Ставилась цель предотвратить безработицу, миграцию, падение жизненного уровня населения и другие негативные явления, ведущие к деградации села. Стимулирование сельского туризма сверху должно было содействовать переводу избытка трудовых ресурсов в аграрных регионах в альтернативный сектор производства услуг, развитию малого и среднего бизнеса и созданию новых рабочих мест в сельской местности. Такая политика давала большой социально-экономический эффект в стратегическом плане: государство своей программой поддержки сельского туризма помогало сельским жителям сберечь и в дальнейшем приумножить капитал, вложенный в жилье, сохранить место жительства и привычный образ жизни, не теряя при этом навыков агропроизводства, в конечном счете, обрести уверенность в завтрашнем дне [11].

Обязательным условием сельского туризма является то, чтобы средства размещения туристов (как правило, индивидуальные, специализированные) находились в сельской местности. При этом малые города, особенно исторические, рассматриваются системным компонентом сельской местности, соответственно, их туристские ресурсы вместе с ресурсами сельской местности образуют общий (единый) турресурс территории.

Кроме обычных составляющих отдыха в деревне, таких как свежий воздух, близость к природе, предлагается участие в трудовой жизни села – сенокос, кормление животных и т.д. Многих горожан не пугает отсутствие удобств: им нравится сельская экзотика. Наибольшей популярностью пользуются сеновал, катание на лошадях, рыбалка, охота, работа на сенокосе.

В отличие от стран ЕС, наше государство не уделяет должного внимания развитию сельского туризма, не осознавая его значения в разрешении экономических и социокультурных проблем российской провинции. Отсутствует общепринятая национальная концепция развития сельского туризма. Нет четко сформулированной государственной политики по сельскому туризму и, соответственно, системы нормативно-правового обеспечения этого вида деятельности.

При отсутствии специальных нормативно-правовых актов приходится руководствоваться правовыми нормами, устанавливаемыми законодательством более высокого порядка и применимыми к туристской деятельности в сельской местности. Разработка соответствующей нормативно-правовой базы сельской туристской деятельности является необходимым условием успешного развития этого сектора туриндустрии.

Чем ниже уровень управления, тем большее значение придается развитию сельского туризма, как эффективному способу разрешения социокультурных проблем местных сообществ. Поэтому на сельский туризм нужно, прежде всего, смотреть ни как на отрасль туриндустрии, а как на доходный сектор муниципальной экономики сельских округов и малых городов российской провинции.

Сельский туризм рассматривается сторонниками эффективного местного самоуправления как важнейшая, носящая комплексный характер точка роста местных сообществ.

1. Экономический аспект

· источник дохода для сельского населения в ситуации кризиса аграрного сектора и деградации сельских регионов;

· встраивание в новый динамично развивающийся сектор туриндустрии;

· использование преимущественно не затратных ресурсов, прежде всего природного, социокультурного и исторического наследия;

· микроэкономический аспект: вклад в улучшение собственного дома и усадьбы – повышение их рыночной стоимости.

2. Социокультурный аспект

· взаимодействие села с жителями крупных городов и мегаполисов (эффект культурного и психологического взаимообогащения при общении);

· появляется новая точка отсчета и задается планка для развития;

· взаимоотношения «хозяин – гость» и востребованность предложения местного сообщества предполагают повышение самооценки жителей села.

3. Этнокультурный аспект

· возможность активизировать ресурсы;

· пропаганда культурных национальных традиций.

4. Личностный аспект

· развитие личности, выступающей в качестве принимающей стороны: необходимость приобретать новые знания, навыки, повышать квалификацию для организации приема гостей и т.д.;

· повышение самооценки личности: сознание самостоятельности, опора на собственные силы, ресурсы собственного хозяйства.

5. Социальный аспект

· кооперация на уровне местного сообщества в создании полноценного турпродукта в конечном счете приводит к улучшению социально-психологического климата в этом сообществе;

· сельский туризм отсекает деструктивные слои и ориентирован на создание условий для успешного развития и количественного роста авангарда местного сообщества [12].

Важнейшим социальным последствием развития сельского туризма должен стать рост среднего класса в сельской местности, без которого у страны просто невозможно цивилизованное будущее.

Местный турпотенциал может быть преобразован в туристский ресурс (то, что можно в любой момент использовать в организации маршрутов, экскурсий, досуга туристов) на муниципальном (межмуниципальном) уровне.

К рамочным условиям, обеспечивающим перевод турпотенциала в активный турресурс относятся:

– туристские ресурсы сельской местности (природные, историко-культурные и др.);

– экологическая чистота места (при этом удаленность от крупных центров является не минусом, а плюсом);

– доступность места (хорошие подъездные пути – ключевой фактор);

– наличие современных средств связи;

– обеспечение безопасности хозяина и гостя;

– обеспечение выполнения санитарно-гигиенических норм;

– обеспечение соответствующего запросу клиента уровня комфорта.

На основе турресурса создаются и оборудуются средства размещения и питания, разрабатывается комплексный пакет туристских услуг – т.е. турпродукт, реализуемый в данной местности.

Муниципальные образования выполняют ведущую роль в обеспечении необходимых условий для успешной реализации агротуристского продукта. Здесь формируется индивидуальный образ места (дестинации), осуществляется информационная поддержка турпродукта (карты, путеводители, схемы, указатели), создается развитая дорожно-транспортная инфраструктура, проводится работа с населением и т.д.

Для создания и успешной реализации турпродукта жизненно необходима не только активная позиция властных структур муниципального образования, но и партнерство власти – бизнеса – местного сообщества в производстве совокупного муниципального турпродукта. Существенную роль в координации этого процесса могут сыграть институты межмуниципальной кооперации.

Хотя муниципальные образования играют ведущую роль в создании и реализации сельского туристского продукта, они не в состоянии самостоятельно запустить механизм функционирования туристского сектора. Здесь необходима поддержка на уровне области и Федерации (разработка государственной политики поддержки данной модели туризма и соответствующей программы ее реализации).

На сегодня в России именно региональные администрации берут на себя организующую функцию в деле развития сельского туризма. Так было и в европейских странах (Италия, Франция), которые в 1980-е гг., в связи с кризисом аграрного перепроизводства и депуполяцией сельских территорий, провозгласили политику перевода сельского населения из сельскохозяйственного производства в сферу услуг. Сперва были приняты решения и соответствующие законы и программы на уровне регионов, а затем уже агротуристская инициатива получила поддержку и была законодательно оформлена центральными властями и на уровне ЕС – в рамках Общей сельскохозяйственной политики ЕС.

При этом роль региональных властей остается постоянно высокой и далее – в решении задач формирования туристски привлекательного имиджа региона, продвижения совокупного турпродукта региона на внешний рынок и др. задач регионального уровня.

***

Ирбитское муниципальное образование находится в пределах 150-200 километрах от Екатеринбурга. Поэтому, чтобы завлечь сюда отдыхающих, оно нуждается в более притягательном образе, чем близлежащие к областному центру районы.